Sergi Monteserin Heredia.

Lletrat consistorial de l’Ajuntament de Gavà.

En la web dels governs locals de Catalunya (http://www.governslocals.cat/ca/inici/), sota el títol «Noves realitats, nou municipalisme», hi podem llegir el següent: «GovernsLocals.cat és un procés de debat que la Generalitat de Catalunya ha iniciat amb les administracions locals per definir com ha de ser el municipalisme català del futur».

Efectivament, com a resultat d’aquest procés, trobem en la mateixa web diferents documents, tots ells amb data de març de 2017, que recullen el debat i les propostes sobre sis àmbits de treball diferents, en concret els següents:

1. Ordenació territorial i serveis a les persones

2. Organització dels governs locals.

3. Relacions intergovernamentals.

4. Nova governança.

5. Innovant la gestió pública local.

6. Finances locals

Tots aquests documents tenen en comú que dediquen gran part del seu contingut a la recerca de les respostes que els governs locals han de donar davant els nous i incerts reptes als quals cal fer front. De fet, el que s’acaba proposant és un repensament de tot el sistema públic local. A més, aquests documents tenen un apreciable valor afegit perquè són el resultat del debat i les propostes de juristes de reconegut prestigi que composen cadascun dels grups de treballs.

Per tant, i un cop llegits i analitzats tots els documents de treball, volia compartir en aquest blog de Juristes Locals de Catalunya, un recull de les propostes i de les reflexions jurídiques que considero més interessants. Com podreu comprovar, ho he fet de forma breu i sistemàtica sense seguir un format massa acadèmic. Com a última puntualització, cal assenyalar que al final de cada àmbit de treball no m’he pogut estar de fer alguns breus apunts jurídics sobre qüestions concretes que m’han sorgit de la lectura d’aquests documents.

1.- Àmbit de treball número 1: Ordenació territorial i serveis a les persones.

Objecte: La definició de l’organització territorial acaba determinant la forma de prestar els serveis públics.

El model territorial local es determina per l’organització territorial, el règim jurídic i el sistema de finançament local.

• Mapa local:

Catalunya estructura la seva organització territorial bàsica en municipis i vegueries (com a successor de les províncies i no coexistents), mentre que en l’àmbit supramunicipal és constituït per les comarques.

El model d’ordenació territorial s’ha de regir per la ponderació dels principis de subsidiarietat, diferenciació, eficàcia i eficiència i garantint el principi d’autonomia local.

Aportacions al voltant dels nivells supramunicipals:

• Només un nivell de govern intermedi entre els municipis i la Generalitat (simplificació del mapa local). S’aposta per les vegueries, en les quals els membres de llurs consells serien d’elecció directa, mentre que els consells comarcals farien el paper de «delegats» de les vegueries en l’àmbit comarcal i haurien d’especialitzar-se en la prestació de serveis als ajuntaments. Cal avançar cap un consells comarcals no polítics, sota la direcció d’un consell d’alcaldes i amb una gestió professionalitzada.

• Dubte que es planteja: les vegueries s’han de configurar com un ens de descentralització de la Generalitat o com un ens supramunicipal que ocupi el lloc de la província?.

• Cal decidir quin nivell d’administració local és la idònia per prestar els serveis locals d’acord amb el principi de subsidiarietat.

Debat: l’existència de comarques a tots els territoris de Catalunya, especialment en aquells inclosos en l’Àrea Metropolitana de Barcelona (AMB). A més, es proposa que hauria de dotar-se de rols de caire polític o decisori. Cal racionalitzar aquestes institucions. AMB no pot estar supeditada a altres ens supramunicipals (diputació/vegueria i comarques). Valorar l’assignació de funcions de planificació i d’estratègia territorial global, amb una possible ampliació de competències.

L’àmbit del model territorial i les unitats de govern local no s’ha de fer sobre nuclis de població, sinó sobre competències, serveis, i àmbits mínims que en garanteixin l’eficiència.

S’ha demostrat durant anys que la política de fusions és ineficient. L’articulació de mecanismes per incentivar les agrupacions voluntàries de municipis o, des d’un altre punt de vista, el recurs a mecanismes de cooperació entre municipis o impulsats pels governs supramunicipals.

• Competències:

En relació amb les competències locals es demana que el món local pugui vetar l’assumpció de competències que vinguin donades per lleis del Parlament si no van acompanyades de finançament.

Ha d’adquirir rellevància l’aplicació del principi de diferenciació i el reconeixement asimètric de les competències pròpies locals, per evitar municipis de primera i segona categoria. Conviuen en un mateix territori realitats diferents que mereixen un tractament especialitzat i conforme amb les seves especificitats.

Cal recuperar la idea de la clàusula residual competencial a favor dels municipis.

El municipi ha de poder decidir quines competències vol exercir, i cal confiar que el municipi decidirà amb seny. No es pot desconfiar del món local. Preservar l’autonomia local.

Cal definir clarament les competències municipals i supramunicipals: qui les té, qui les gestiona i qui les ha de finançar. Es demana una atribució clara de competències,

Diferenciar entre Govern local i Administració local: Govern local ha de dependre de la voluntat d’autogestionar-se. L’Administració local, en canvi, es pot situar en un nivell superior, de caràcter supramunicipal, per optimitzar els recursos (comarca).

Proposta: Molts són partidaris de compartir / cohesionar / agrupar els serveis als ciutadans per fer-los més viables econòmicament. Es podrien optimitzar els recursos amb més connexió interdepartamental.

Crítica: Hi ha massa intervencionisme, la qual cosa impedeix la implementació d’activitats econòmiques o la rehabilitació del patrimoni, amb la pèrdua continuada de població que això comporta.

Eliminar el règim de subvencions i transferències condicionades. Cal respectar la decisió política del municipi i tenir els recursos necessaris per finançar les competències pròpies.

– Apunts jurídics:

– Recentment, la definició del model territorial a Catalunya també ha estat objecte d’anàlisi a la premsa. En concret, em refereixo a l’article de Núria Bosch (“La futura organització territorial de Catalunya”) publicat a la web del «diari Ara» el passat 29 d’abril de 2017 (http://www.ara.cat/firmes/nuria_bosch/). Cal assenyalar que en aquest article es proposa que per sota de la Generalitat hi ha d’haver dues administracions locals bàsiques: municipi i vegueria (servir per descentralitzar serveis que presta la Generalitat), i assenyala que atès el fracàs en la política de fusions de municipis és necessària l’existència de comarques.

– Sobre les fusions de municipis voldria apuntar que la política última en aquesta matèria correspon a les CCAA (STC nº 41/2016, FJ VI), raó per la qual crec que cal aprofundir en la política de fusió de municipis. Cal insistir-hi per racionalitzar la gran quantitat de municipis petits existents (el 75% de municipis catalans tenen una població inferior a 5000 habitants).

– Vegueries: Les vegueries ja van passar el filtre de constitucionalitat mitjançant la STC 31/2010. Ara bé, una cosa és que la substitució de les vegueries per les províncies es limiti a un simple canvi de nom, i una altra és que, a més, també suposi una substitució de les quatres vegueries o províncies existents per les set que preveu la Llei de vegueries, quan aquesta modificació substancial està reservada a Llei orgànica estatal en virtut de l’art. 141 CE i confirmat per l’esmentada STC nº 41/2016.

– Certament, en tots aquests documents de treball es fan contínues referències a la preservació de l’autonomia local. Ara bé, si ho posem en comparació amb la vigent realitat normativa, és probable que ens acabem recordant de la següent afirmació de F. VELASCO CABALLERO: «Pero el apabullante discurso “pro autonomía local” no siempre obtiene una plasmación jurídico-positiva concreta y adecuada” (“El estado de la autonomía local en 2007”, Anuario de Derecho Municipal, 2007, p. 22). Crec sincerament que a Catalunya la protecció de l’autonomia local per part del legislador sectorial és més un desig que una realitat, l’últim exemple és l’avantprojecte de la Llei de territori que no reconeix cap potestat normativa local en matèria d’intervenció administrativa, sinó només i de nou, competències executives. Entenc necessari, insisteixo, l’aprovació d’una llei “reforçada” que intenti blindar l’autonomia local del legislador ordinari sectorial, seguint així els casos d’Andalusia i el País Basc.

2.- Àmbit de treball número 2: organització dels governs locals.

Objecte: determinar els òrgans de govern dels ens locals i el seu funcionament i la vertebració dels governs locals a l’empara del principi d’autonomia local.

L’estructura organitzativa dels governs locals sota dos principis funcionals: racionalitat i simplificació administrativa.

Proposta: propiciar l’elecció directa en totes les institucions locals, reforçant-ne el caràcter democràtic i facilitant el rendiment de comptes a la ciutadania.

Cal revisar l’estructura orgànica dels ajuntaments, així com les facultats d’autoorganització i les funcions de control dels òrgans.

Sota el principi de la racionalització del sector públic caldria definir quins són els instruments, criteris, regles o principis a emprar per a la creació d’òrgans i, al mateix temps, qui seria l’encarregat o competent per implementar-los.

• Regeneració democràtica

– Allargar el mandat de les corporacions locals a sis anys, per garantir un termini més adequat d’execució dels projectes de legislatura perquè perllongar les legislatures permet desenvolupar polítiques públiques locals més eficients. Exemple: per portar a terme canvis de planejament o determinades contractacions.

– Sembla pràctic celebrar les eleccions a l’octubre per entrar a ple rendiment al gener.

– Introduir-hi limitació de mandats asimètrica: municipis més grans sí per evitar la professionalització. En els més petits no fa falta.

• Governança local

S’ha plantejat el debat del sistema d’elecció de l’alcalde en els termes següents: elecció directa i que la llista més votada pugui governar.

– Cal reforçar el paper de l’oposició com a controller del govern amb àmplies facultats d’accés a tota mena d’informació de l’ens local i de tots els seus ens instrumentals, i cal definir el rol dels regidors no adscrits.

Proposta d’elecció directa: Totes les institucions locals han de ser d’elecció directa de la seva ciutadania, tal com diu la Carta europea de l’autonomia local.

Drets i deures dels electes, no tan sols com a fórmules buides de contingut, sinó avançat en l’establiment d’un codi ètic dels electes, l’incompliment del qual pugui suposar responsabilitats.

Regular el transfuguisme.

– La funció pública i de personal

La flexibilitat i l’adaptabilitat són conceptes clau en el personal públic i alhora els reptes més importants de la gestió dels recursos humans.

Establir mecanismes d’avaluació continuada de l’empleat públic, que permetin garantir la continuïtat en la qualitat del servei al llarg del temps.

Delimitar les funcions del personal eventual: als efectes de delimitar de manera clara el que són funcions de confiança i assessorament, sense que intervinguin en la presa de decisions estrictament administratives. Regular l’estatut del directiu local. Superar l’actual immobilitat funcionarial. I això es pot fer de manera no traumàtica, sempre respectant els drets adquirits dels actuals treballadors locals.

Tant els directius i caps com els funcionaris han de poder ser acomiadats per baix rendiment i per errors greus, amb sistemes de control que impedeixin l’arbitrarietat.

Assentar que tot representant local té dret d’accedir a la informació pública que sigui necessària per al desenvolupament de les seves funcions. L’exercici d’aquest dret no queda condicionat a la concurrència d’un interès personal, no resta subjecta a motivació i no requereix la invocació de cap norma.

– Apunt jurídic:

– Si bé ja ha estat apuntat en diverses ocasions per la doctrina, crec que no està de més, tornar a remarcar que la Llei 19/2014, del 29 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern ha consolidat, tal i com ho reconeix el seu propi preàmbul, la transparència i el dret d’accés a la informació pública com eines determinants pel control social de l’Administració i de la seva activitat, en benefici d’una major qualitat democràtica.

3.- Àmbit de treball número 3: Relacions intergovernamentals.

Objecte: determinar els principis i les fórmules de coordinació i col·laboració entre l’Administració de la Generalitat de Catalunya i les entitats locals, i entre aquestes. Té un paper rellevant la determinació de la delegació de competències a les administracions locals i la dotació pressupostària adequada i suficient per a cada exercici econòmic.

• Relacions intergovernamentals.

Dues formes de cooperació administrativa: conveni i consorci.

Caldria apostar per la regulació del Pla director d’inversions locals de Catalunya. La seva finalitat és assegurar, a tot el territori de Catalunya, la prestació dels serveis sota els principis d’equilibri i solidaritat territorial. Es deixa constància que alguns membres consideren el Pla com un instrument intrusiu.

Proposta: s’hauria de racionalitzar i repartir de manera supramunicipal la gestió de serveis, descentralitzar.

Crítica a la Generalitat de Catalunya: la Generalitat no és massa empàtica amb les necessitats reals locals a diferència d’una major disponibilitat i apropament per part de les diputacions, que disposen de molts convenis amb municipis que funcionen i es compleixen.

Els municipis petits es continuen sentint més assistits per les diputacions i els consells comarcals ja que aquests disposen d’una estructura de mitjans i personal més adequats per a aquesta gestió.

• Competències.

No n’hi ha prou que la llei assigni competències. cal determinar clarament l’àmbit competencial de cada administració, tenint en compte la dimensió dels nuclis de població, i mantenint tant la capacitat de decisió com la capacitat de gestió dels serveis el més a prop possible de la ciutadania que els ha d’utilitzar.

La nova legislació hauria de clarificar la tipologia de competències (pròpies, delegades, i distintes a les pròpies i a les delegades) i els serveis, i dotar els ens locals de competències àmplies i flexibles.

Crítica del sistema actual de repartiment de competències: la incoherència, la complexitat i la burocratització del desplegament de competències actual (pròpies i delegades, sovint sense distingir-les, tot i que és cabdal identificar-les) fa necessària una revisió de soca-rel, encara més necessària si s’hi incorpora l’actual manca de correlació entre competències i finançament.

Les administracions locals no s’oposen a assumir les competències delegades per prestar serveis de proximitat als veïns, però exigeixen unes condicions:

• Que els termes de la delegació siguin clars.

• Que els serveis derivats de la competència delegada siguin clars.

• Que els serveis derivats de la competència delegada els pugui prestar directament el municipi o bé un ens supramunicipal.

Problema de la delegació de competències: els ajuntaments s’han de fer càrrec d’un servei que no poden finançar. Certament, amb la delegació de competències la prestació de serveis és fa des de l’ajuntament perquè és més pròxim al ciutadà però li calen recursos per fer-ho.

Els ajuntaments creuen que assumeixen més competències de les que els pertoquen i que és impossible assumir-ne el cost real. Solució: els serveis prestats per delegació s’han de finançar amb els recursos assignats per l’administració titular de la competència.

– Principis bàsics de la relació Generalitat de Catalunya-Administració local.

Desconeixement de la realitat dels municipis petits a l’hora de legislar. Rigidesa de determinades normatives pel que fa a l’àmbit rural, que condiciona negativament les possibilitats de creixement en aquest àmbit. En aquest sentit es fa esment, entre d’altres, de la Llei d’urbanisme, que cal canviar i flexibilitzar.

Caldria més flexibilitat a l’hora d’aplicar normativa i una discriminació positiva a favor dels municipis petits.

Proposta: la creació d’un organisme públic per resoldre conflictes entre la Generalitat i el món local es considera interessant sempre que aquest es defineixi com un organisme imparcial, independent i no polític. No només ha de ser un òrgan mediador, sinó que hauria de tenir capacitat per resoldre conflictes de competències.

Proposta: la regulació actual del Consell de Governs Locals hauria de desenvolupar-se i determinar criteris que garantissin la representativitat i proporcionalitat territorial i demogràfica al Consell cada cop que s’hagués de renovar i preveure’n l’operativitat gestora. És necessari que els ajuntaments petits hi siguin representats per tal de reflectir la realitat territorial.

Proposta: que es tingui en compte la veu del municipalisme per tal que no es tramiti o s’aprovi cap norma que afecti els interessos dels ens locals que no hagi estat revisada pel Consell de Governs Locals.

– Apunts jurídics:

– La falta d’una clara atribució i tipologia de competències locals constitueix, sota el meu parer, l’etern punt feble del món local. En aquest sentit, trobo interessant citar la reflexió de J. MIR i BAGÓ («Evolució de l’autonomia local (1992-2002), Ed: Federació de Municipis de Catalunya, 2002)”, de la vigència d’una concepció patrimonial de l’autonomia local, més pròpia dels inicis del model municipal formulat per la Revolució Francesa que no pas de la lògica constitucional vigent, atès que en les seves pròpies paraules: «si els municipis són administracions públiques i representen i gestionen els interessos de les col·lectivitats respectives, no té massa sentit que moltes de les seves competències es limitin a la zona urbana o s’hagin de justificar, més en el fet d’afectar activitats que es realitzen sobre la via pública, que en la incidència d’aquestes activitats en els interessos col·lectius. Aquesta vigència de la base patrimonial de diverses competències municipals esdevé una limitació per a aquestes competències, a banda que conceptualment respon a plantejaments més propis dels inicis del liberalisme que dels sistemes democràtics vigents» (p. 159). Doncs bé, quinze anys després, crec que aquesta reflexió segueix plenament vigent.

– Per evitar que l’aprovació de normes jurídiques afectin negativament l’autonomia local, trobo que podria ser interessant estudiar la implantació en el nostre dret públic català del mecanisme de «alerta temprana» regulat en l’art. 87 i següents de la Llei 2/2016, de 7 d’abril, d’institucions locals d’Euskadi, que en la seva Exposició de Motius (punt V) el caracteritza en els següents termes: «A tal fin, la ley articula un depurado sistema de garantía de la autonomía municipal mediante la inserción de un mecanismo de alerta temprana, lo que representa una lectura ciertamente avanzada y adecuada de los principios recogidos en la Carta Europea de Autonomía Local, que resultará sin duda, una de las experiencias pioneras en el Estado español a la hora de reforzar el autogobierno local».

4.- Àmbit de treball número 4: Nova governança.

Objecte: Abordar el gran repte del govern obert en el món local català.

• Govern local.

Els quatre grans eixos del Govern Local són:

1.- Transparència.

2.- Participació.

3.- Retiment de comptes.

4.- Avaluació i assumpció pública de responsabilitats.

Govern Obert més Codi ètic de les autoritats i responsables són uns bons indicadors de qualitat democràtica del sistema institucional del país.

Proposta: cal impulsar una reformulació en la qual els governs locals poden tenir més a l’abast que altres institucions en tant que la proximitat als ciutadans coadjuva en aquest objectiu.

Proposta: cal una veritable cultura interna de govern obert que ha de portar a un disseny d’estratègies perquè els ciutadans facin ús de la informació publicada als portals i presentin sol·licituds d’accés a la informació de què disposa l’Administració.

Les noves tecnologies com eina d’ajuda per aconseguir aquesta transformació.

• Bon govern.

Dos grans eixos del bon govern:

• Codi de conducta dels alts càrrecs;

• Dret a una bona administració i a uns serveis públics de qualitat, que inclou:

cartes de servei, avaluació permanent dels serveis públics amb indicadors objectius,

dret dels ciutadans a fer propostes d’actuació i de millora dels serveis públics, i millora de la qualitat normativa.

– Publicitat activa i portals de transparència.

No es tracta només de publicar dades: es tracta de transmetre informació. Accessibilitat de les dades en brut i dels formats en els quals es faciliti la informació pública.

El mecanisme que avui han d’utilitzar els ens locals per poder transmetre aquesta informació pública és el portal de transparència (disposar d’un cercador que permeti un accés ràpid, fàcil i comprensible a la informació).

Dues grans reivindicacions del món local: la necessitat de suport econòmic per desenvolupar les seves obligacions legals en matèria de transparència, en especial pels ajuntaments més petits; i la necessitat que els funcionaris municipals comptin amb la formació necessària en aquesta matèria és la principal demanda de molts ajuntaments.

Els ens locals han d’afrontar altres dificultats, com són:

– Registre de grups d’interès

– Registre públic de contractes i la Plataforma de serveis de contractació pública:

– Registre de convenis de la Generalitat:

– Publicitat de les declaracions dels béns patrimonials i d’interessos dels alts càrrecs

– La publicació de les declaracions de béns i patrimoni dels càrrecs electes (només cal publicar totes les remuneracions que rebin per raó del seu càrrec que sí que han de ser públiques i estar a l’abast de tothom).

Cal que la digitalització sigui possible a tot el territori per tal de facilitar la interrelació entre administracions i ciutadania. S’ha de millorar la xarxa de telecomunicacions arreu del territori per poder complir amb les exigències de l’administració electrònica.

• Dret d’accés a la informació pública:

El procediment vigent és complex. Seria necessari articular l’assistència jurídica i tècnica en l’àmbit supramunicipal per donar suport als municipis que tenen menys recursos. Caldria estudiar també les possibilitats de facilitar la informació sol·licitada pels ciutadans d’una manera àgil i sense la necessitat d’iniciar un expedient administratiu quan la informació demandada no afecti dades personals, ni drets d’altre tipus i no estigui afectada per cap límit a la transparència.

– Codi ètic.

Cal trobar un mateix paradigma normatiu a tot el territori. Es fa palesa la importància que aquest codi sigui igualitari per a tothom i amb un marc molt concret per dissipar dubtes.

– Apoderament de la ciutadania

Els governs locals han de fomentar la participació dels ciutadans ja que és un dret que tenen reconegut, però també ho han de fer perquè és una necessitat en la mesura que els problemes socials i les polítiques per fer-los front esdevenen més complexos (convivència social, la integració de ciutadans d’orígens culturals molt diversos, els reptes ambientals, el dinamisme econòmic, l’impacte de la revolució digital, de la globalització, etc.) i interdependents, i s’expliciten en un marc d’amplis drets dels ciutadans que, d’una manera o altra, queden afectats.

Cada vegada és més necessària la implicació i liderar la governança entre els diversos actors implicats.

Proposta: cal reformar el sistema educatiu per fer un incís més directe a l’hora de millorar la formació sobre el civisme i el fet de despertar més consciència pública d’allò que és del col·lectiu. Formar ciutadans informats i reflexius, perquè puguin sumar-se a les deliberacions que els afecten i, en definitiva, perquè s’impliquin en els assumptes que afecten la comunitat local.

Límit: no és necessari consultar contínuament als ciutadans tots els aspectes de la gestió pública del consistori, perquè per això s’ha escollit un govern municipal.

Proposta: reinventar-nos de manera que aquesta participació es tradueixi en processos d’interiorització i de resposta per part de l’actuació política i administrativa municipal.

• Apunt jurídic:

Mencionar que recentment la Federació de Municipis de Catalunya ha elaborat el seu Codi ètic per a electes i alts càrrecs dels governs locals, així com també la Xarxa de Governs Transparents de Catalunya (Codi ètic per als alts càrrecs del governs locals).

5.- Àmbit de treball número 5: Innovant la gestió pública local.

Objecte: determinar la configuració dels serveis públics locals que s’han de prestar a la ciutadania en l’exercici de les competències atribuïdes als ens locals.

• Serveis públics locals: programa d’actuació dels serveis.

Crítica a la LRSAL: ha acabat significant un retrocés en el poc marge d’autonomia de què disposaven les entitats locals en la LRBRL, especialment en la prestació de serveis públics. S’ha posat de manifest una voluntat inequívoca de recentralitzar competències a favor de l’Estat.

Es nega el principi general “una Administració, una competència”: és millor compartir i cooperar entre administracions per aconseguir una millora en la gestió. Hi ha una aposta clara a mancomunar serveis i recursos humans.

Diagnòstic: les necessitats dels serveis de cada municipi no són uniformes, fet que fa que no es pugui adoptar una única solució.

Proposta: revisar i clarificar el marc competencial del món local: no solapament, principi de subsidiarietat o compartir (mancomunitat o consorci) però amb un finançament adequat. A l’hora de realitzar l’ordenació competencial no s’ha de valorar únicament el nombre d’habitants, sinó també l’extensió territorial i el nombre de nuclis dependents.

Cal una normativa que faci referència a la realitat actual, no la de 1985.

– Remunicipalització.

Diagnòstic: estem assistint a una onada de canvi de gestió indirecta dels serveis públics a una gestió directa que produeix la reinternalització dels serveis (mal anomenada remunicipalització).

Motiu: la voluntat de dotar de més transparència la gestió pública, i de voler allunyar-la de la xacra de corrupció i de l’ombra de sospita de la gestió dels serveis públics locals cabdals participats per entitats privades (i de lucre). Les causes dels principals problemes en la gestió indirecta dels serveis tenen bona part de les seves solucions en disposar i utilitzar els mecanismes de control que l’Administració pública té sobre l’operador privat que participa o gestiona el servei. Cal establir uns mecanismes de controls forts i exigents en el moment de la contractació.

Es descriuen fins a vuit punts per valorar si hi ha canvi de gestió o no.

Problema de la reinternalització dels serveis: no tots els municipis tenen la mateixa realitat i pot implicar una càrrega excessiva. En tot cas, si es dona la remunicipalització caldran mitjans, formació i personal qualificat i especialitzat (tècnics).

Proposta: analitzar els pros i contres que hi ha en la gestió tant directa com indirecta dels serveis, però buscant sempre una prestació eficient del servei públic. L’Administració pública i els municipis han de garantir que els serveis de la seva competència es presten en unes condicions mínimes i raonables de qualitat, i han d’incloure cartes de servei en el marc regulador dels serveis públics bàsics.

Les lleis catalanes haurien de tenir en compte les diferències entre els municipis del país per evitar els plantejaments actuals que han portat a atribucions de competències lineals i uniformes. Així mateix caldria que els mateixos municipis, en funció de la seva situació i capacitat, poguessin decidir si deriven la gestió dels serveis cap a altres àmbits supramunicipals.

Es manifesta que en les prestacions de serveis, la figura del consell comarcal és bàsica: assessorament tècnic o de gestió als ajuntaments.

• Retiment de comptes.

Cal incorporar l’avaluació de les polítiques públiques, el passar comptes, en el dia a dia de les institucions municipals, i informar-ne de manera transparent la ciutadania.

– Regeneració democràtica

Diagnòstic: les relacions socials i personals s’han accelerat al segle XXI fins al punt de ser instantànies. La major repercussió dels esdeveniments polítics en el dia a dia ha propiciat més exigència i pressió en l’engranatge de la gestió de la res pública. I si parlem del món local, aquell
que és més pròxim a la ciutadania, aquest efecte encara s’ha multiplicat més per les inherents dinàmiques personals.

I és en aquest context que el món local pot i ha de donar una resposta valenta i compromesa i exigir la signatura íntegra de la Carta europea d’autonomia local. Dues mesures de regeneració democràtica:

• elecció directa en totes les institucions locals.

• el retiment de comptes a la ciutadania.

– Contractació.

Queixa: Falta de consolidació de la normativa (moltes modificacions en els últims anys).

Proposta: uns determinats “procediments negociats” haurien de seguir existint en la regulació local. Cal crear instruments o tècniques per tal de simplificar i agilitzar els procediments de la contractació pública.

La contractació quasi com una política pública: afavorir no només uns preus el més econòmics possibles, sinó també que maridin la qualitat/preu del subministrament, bé o servei; trobant la millor solució, des d’una òptica de desenvolupament econòmic que consideri importants la protecció i l’accés a la contractació de les pimes, l’estructura econòmica de l’entorn, etc.

En els darrers anys, i sobretot, com a producte de la crisi econòmica, les clàusules d’àmbits social han desplaçat les mediambientals que fins al moment havien estat preeminents.

Proposta: cap a un model de tècniques de racionalització de la contractació local. Motiu: la necessitat de fer compres globals per aconseguir uns millors preus i racionalitzar el sistema de la contractació pública mitjançant la seva ordenació no és qüestionada per quasi ningú. Sembla un camí desitjable i probable l’existència de diferents centrals de compres locals (o sistemes d’adquisició centralitzats) especialitzades per l’objecte, o tecnificades per raó d’ús.

Exemple d’eficiència en la contractació: la Central de Compres de l’ACM (compra agregada de subministraments, béns i serveis destinats als ens locals).

– Innovant en la gestió: la planificació estratègica i els nous reptes de la innovació en la gestió local.

Proposta: l’avaluació, la millora en la gestió dels serveis i les polítiques mitjançant el benchmarking (procés d’avaluació dels processos de treball) i el desenvolupament de fórmules estructurades d’innovació pública aniran adquirint cada cop un paper més rellevant en els governs locals catalans.

Amb l’aprovació de la Llei de transparència, les cartes de serveis esdevenen un instrument essencial per establir uns «estàndards mínims de qualitat i una definició clara de les condicions d’accés als serveis i dels drets i deures dels usuaris i de l’Administració».

Proposta: creiem que s’haurien de generar metodologies i xarxes d’experts capacitats per fer avaluacions de necessitats, d’implementació i econòmiques en l’àmbit local i, en segon lloc, estendre l’avaluació d’impacte i el benchmarking de polítiques. No es mesura res, ni hi ha voluntat de fer-ho.

Eines per a la innovació de polítiques: és imprescindible que la Generalitat i/o els governs locals intermedis assumeixin més protagonisme en aquest àmbit.

Fins ara, la reacció de les administracions públiques s’ha centrat en la digitalització de les administracions públiques (el que es coneix per administració electrònica).

Però, amb el nou entorn social, les administracions públiques estan obligades a anar més lluny i la implementació de les noves tecnologies ha d’ajudar a obtenir un canvi real en el rol que exerceixen dins la societat i en les seves relacions amb les persones, les entitats i les empreses, amb l’objectiu de fer una Administració més àgil, senzilla, eficaç, propera i confiable. Aquest canvi ha de permetre potenciar els valors ètics i els principis d’una societat democràtica i oberta a la ciutadania.

Actuacions per impulsar l’administració i la innovació digitals:

• Definir els líders del procés de transformació digital de l’Administració, els responsables
  polítics i els directius públics que impulsaran aquest pla d’acció.

• Sistema d’avaluació públic: impulsar la cultura de l’avaluació de l’Administració i de la innovació digitals i definir les metodologies per mesurar-les. Com diu la famosa frase «Si no
  ho mesures, no ho pots millorar».

Aspectes jurídics: normativa adaptada a una societat digital.

El present document de treball finalitza amb uns annexos que recullen una panoràmica general de les principals institucions o projectes que s’orienten a generar un coneixement aplicat sobre les polítiques i els serveis locals amb una vocació multisectorial.

– Apunt jurídic:

– Amb relació a aquesta tendència d’utilitzar la contractació quasi com una política pública, val a dir que hi han d’altres potestats, com ara la normativa, sens dubte més adients si es volen beneficiar certes polítiques de caire social. En aquest sentit, crec convenient recordar que la Resolució núm. 44/2017 d’1 de març de 2017 del Tribunal Català de Contractes del Sector Públic (recurs interposat per la societat ENDESA ENERGIA, SAU, contra l’anunci i els plecs de l’Acord marc per a la contractació del subministrament d’energia elèctrica de l’Ajuntament de Barcelona), que si bé reconeix: “el caràcter estratègic de la nova directiva de contractació de quarta generació per dur a

terme polítiques d’intervenció en la vida econòmica, social i política del país (…)”; acaba considerant que: “els contractes públics són un marc que permeten abastir a l’ens contractant i alhora desplegar les seves polítiques pròpies (…) però no són instruments normatius perquè es limiten a establir una relació jurídica entre l’ens contractant i el contractista i l’Acord marc examinat ultrapassa aquesta relació en incidir, per via de les condicions especial d’execució, en relacions juridicoprivades alienes que no intervenen en l’execució de l’objecte contractual” (FJ 10).

6.- Àmbit de treball número 6: Finances locals.

Objecte: determinar el sistema de finançament dels governs locals sota els principis de suficiència de recursos, equitat, autonomia i responsabilitat fiscal.

S’ha de garantir als governs locals els recursos suficients per afrontar la prestació dels serveis la titularitat o la gestió dels quals tinguin atribuïda.

• Millora dels ingressos tributaris locals

Diagnòstic: nombre relativament elevat de figures tributàries, però amb escassa capacitat recaptatòria, amb l’excepció de l’impost sobre béns immobles, i, per tant, amb un protagonisme excessiu de les subvencions d’altres administracions, cosa que limita la seva autonomia financera.

Propostes:

• augmentar la capacitat recaptatòria del sector amb un model que es fonamenti en dos grans impostos: un impost sobre la propietat i una participació en la imposició sobre les rendes de les persones físiques i jurídiques (impost sobre la renda de les persones físiques i impost sobre societats) que prevegi l’opció que els ajuntaments puguin establir recàrrecs a aquests impostos per millorar la seva autonomia i capacitat fiscal. Hi ha tributs locals que són molts febles.

• millores de gestió en matèria de taxes i preus públics.

• un sistema d’anivellament de recursos a partir de la integració en un únic fons, el Fons de cooperació local de Catalunya, de les diferents subvencions existents en l’actualitat (que garanteixi els recursos necessaris per a la prestació dels serveis públics essencials i la reducció de les diferències d’ingressos per la concentració de l’activitat econòmica en determinats territoris), amb la consegüent reducció de les subvencions condicionades per augmentar el grau d’autonomia financera local.

• ampliar el marge de gestió i decisió del municipi per modular la recaptació. En virtut del principi d’autonomia, els ens locals poden acordar un nivell de prestació superior a l’estàndard si realitzen un esforç fiscal superior a l’esforç fiscal mitjà o estàndard.

Propostes sobre l’IBI: aquestes potestats tributàries han d’incloure la possibilitat d’efectuar un tractament diferenciat en funció dels usos de la propietat. S’ha de preveure igualment la possibilitat d’establir diferents trams (per sobre o per sota del valor cadastral mitjà de l’habitatge) per introduir en l’impost certs elements de progressivitat fiscal. Poder efectuar un tractament diferenciat en funció dels usos de la propietat.

Proposta: les bases fiscals han de ser homogènies i s’han d’actualitzar de forma contínua. Es proposa una revisió anual amb l’aplicació de coeficients (independentment de les regularitzacions o correccions que es poden realitzar de forma continuada) i una revisió general cada cinc anys, en el mateix exercici, per a tots els ens locals. La necessitat de la unificació de les dades del Cadastre i les

dades del Registre de la Propietat per superar l’actual discrepància d’informacions en funció de la font d’informació de la qual provenen.

– Subvencions incondicionades d’anivellament

Proposta: hi ha consens en el fet de disminuir subvencions finalistes per les incondicionades d’anivellament que s’han de determinar a partir dels conceptes estatuaris de capacitat fiscal i necessitat de despesa. És necessari un anivellament del finançament dels municipis en funció de les seves característiques particulars, no només en funció de la població.

En virtut del principi d’autonomia, els ens locals poden acordar un nivell de prestació de serveis superior a l’estàndard si realitzen un esforç fiscal superior a l’esforç fiscal mitjà o estàndard o si són més eficients. L’esforç fiscal superior és conseqüència de l’aplicació del tipus de gravamen superior a l’estàndard o de l’establiment de recàrrecs sobre tributs d’altres administracions. El finançament d’aquests serveis no s’integra en el càlcul de la subvenció incondicionada d’anivellament.

Conclusions:

– Establir un bon sistema de subvencions d’anivellament fiscal entre els municipis espanyols, que distribuís els recursos d’acord amb les necessitats de despesa i de manera inversament proporcional a la capacitat fiscal dels municipis.

– Aquest model proposat es conforme amb la CEAL, atès que garanteix un elevat grau d’autonomia financera, un sistema d’anivellament i un trasllat a la recaptació de l’evolució dels costos dels serveis que presta l’Administració local.

– Apunt jurídic.

– Aquest model de finançament local que es proposa té moltes coincidències amb la “Declaració de València per un Finançament Local Just” de 17 de febrer de 2017, atès que també es reclama crear espais fiscals propis o “corresponsabilitat fiscal” a favor dels ajuntaments; o també, una major utilització de les transferències incondicionades per tal de garantir que el principi de suficiència financera no estigui totalment condicionat sinó que es regeixi pel principi d’autonomia local.